VERONICA - ČASOPIS PRO OCHRANU PŘÍRODY A KRAJINY

Nepůvodní druhy organismů představují z hlediska biodiverzity závažný ohrožující faktor v celosvětovém měřítku i na úrovni EU a jednotlivých členských států. Kromě toho může šíření nepůvodních invazních druhů přinášet i významná sociální a ekonomická rizika - v rámci EU jsou roční ztráty a náklady odhadovány na 12 miliard eur a nadále rostou. Některé druhy jsou rizikové i ze zdravotního hlediska. V souvislosti s nárůstem objemu mezinárodního obchodu a rozšířením Schengenského prostoru, s rostoucím zájmem o využívání netradičních a alternativních zdrojů jak v potravinářské produkci, tak produkci energeticky využitelné biomasy a v dalších oblastech, ale i v souvislosti s probíhajícími změnami klimatu se rizika šíření nepůvodních invazních druhů a jeho dopady stále zvyšují.

I přes tyto skutečnosti však dosud v rámci EU, na rozdíl od řady jiných vyspělých zemí (USA, Kanada, Austrálie aj.), neexistoval jednotný přístup k nepůvodním druhům a postup členských států byl roztříštěný. To vedlo k prohlubování dopadů nepůvodních invazních druhů na jedné straně a na druhé straně k nejistotě subjektů, jež v rámci své činnosti nakládají v rámci společného trhu s nepůvodními druhy, které je možné považovat za neproblematické. V posledních deseti až patnácti letech však byly postupně přijímány politické i praktické kroky, které dávají naději, že i v rámci EU bude invazním druhům věnována adekvátní pozornost.

Plán strategie EU pro invazní druhy

Přibližně od roku 2007 lze v rámci EU sledovat cílený a soustavný tlak směřující k zajištění komplexního přístupu k invazním druhům, který vychází z aktivit všech hlavních „hráčů“ (Evropské komise, Evropského parlamentu i členských států, resp. Rady EU). V prosinci 2008 Evropská komise zveřejnila sdělení „Plán strategie EU pro invazní druhy“, v němž prezentovala možnosti strategického přístupu k problému, který invazní druhy představují. V reakci na uvedené sdělení Komise byly v červnu 2009 přijaty závěry Rady k plánu strategie EU pro nepůvodní invazní druhy. V těchto závěrech ministři životního prostředí členských států vyzvali k vypracování účinné strategie, která by vyplnila současné mezery na evropské úrovni a k zavedení komplexního rámce EU pro nepůvodní invazní druhy. Evropský parlament (EP) se k problematice invazních druhů vyjádřil ve svém usnesení z 3. února 2009 o volné přírodě v Evropě. EP označil dopady invazních nepůvodních druhů na biologickou rozmanitost za obzvláště závažnou hrozbu pro oblasti volné přírody, neboť invazní druhy v ní často není možné odhalit včas. Ještě před tím, než jsou podniknuty příslušné kroky, mohou vznikat značné ekologické a hospodářské škody. EP proto vyzval Komisi a členské státy, aby se věnovaly rozvoji oblastí volné přírody a aby společným úsilím vytvořily pevný legislativní rámec týkající se nepůvodních invazních druhů, který se zaměří na to, jaký mají tyto druhy ekologický i hospodářský dopad, a na to, jak konkrétně jsou vůči této hrozbě zranitelné oblasti volné přírody. V květnu 2011 pak Evropská komise vydala sdělení Strategie EU v oblasti biologické rozmanitosti do roku 2020. Strategie obsahuje celkem šest cílů a navrhuje dvacet konkrétních opatření, jejichž naplnění by mělo pomoci dosažení hlavního cíle EU přijatého Evropskou radou v březnu 2010 - zastavení úbytku biologické rozmanitosti a degradace ekosystémových služeb do roku 2020, jejich obnovu v co možná největší míře a zvýšení příspěvku EU k odvrácení ztráty biodiverzity na globální úrovni. Jedním z šesti cílů nové biodiverzitní strategie je boj proti nepůvodním invazním druhům. Do roku 2020 by EU měla identifikovat nepůvodní invazní druhy a způsoby jejich šíření, toto šíření kontrolovat (regulovat) a zabránit zavlečení a uchycení nových invazních druhů.

Aktuální návrh nařízení EP

Výsledkem všech těchto popsaných politických dokumentů a výzev je aktuálně projednávaný návrh Nařízení EP a Rady o prevenci a regulaci zavlékání či vysazování a šíření invazních nepůvodních druhů, který spolu s hodnocením dopadů zpracovala a dne 11. 9. 2013 zveřejnila Evropská komise (pozn.: nařízení je typem právního předpisu EU s přímou platností v členských státech, tj. nevyžadující další transpozici). Návrh předložený EK zahrnuje hlavní okruhy opatření potřebných v rámci přístupu k nepůvodním druhům (prevence, včasné zjištění a informování, rychlá reakce a dlouhodobá kontrola), nicméně praktické dopady návrhu se s ohledem na konkrétní znění jednotlivých článků jeví jako málo efektivní a administrativně náročné. Principem návrhu EK je stanovení kritérií, na základě kterých by byl vytvořen seznam druhů „s významem pro EU“ (tedy těch nejvíce problematických), na něž by se pak vztahoval přísný režim zahrnující omezení jejich šíření (včetně obchodu), eradikaci nebo, pokud by šlo o druhy již široce rozšířené, alespoň regulaci a omezení dalšího šíření. Návrh EK je ovšem zaměřen pouze na invazní druhy nepůvodní v celé EU a neřeší tak případy invazí „uvnitř“ unie, které mohou být také závažné, obsahuje věcně neodůvodněnou limitaci (výchozí návrh EK zahrnuje omezení pouze na 50 druhů, tedy cca 0,5 % nepůvodních druhů vyskytujících se v EU), stanovuje poměrně široký rozsah reportingových povinností atp. K návrhu proto ČR i velká část ostatních států, stejně jako Evropský parlament, uplatnila řadu připomínek a pozměňovacích návrhů, a dokument tak ve finální podobě (bude-li přijat) dozná jistě řady změn.

Projednávání a připomínkování ze stran členských států v pracovních skupinách Rady bylo zahájeno bezprostředně po předložení návrhu ze strany EK a návrh začal být také projednáván Evropským parlamentem (kde je mimochodem zpravodajem tohoto legislativního návrhu europoslanec za ČR Pavel Poc). V současnosti (únor 2014) bylo ukončeno projednávání v pracovních skupinách Rady a byla zahájena fáze tzv. trialogu, kdy probíhá jednání o návrhu mezi Evropskou komisí, Evropským parlamentem a Radou EU. V případě, že bude nalezena shoda nad zněním návrhu tohoto nařízení, je možné jeho schválení Evropským parlamentem již v rámci prvního čtení v průběhu dubna 2014 a účinné by pak bylo zřejmě od 1. ledna 2015. V opačném případě, tedy pokud by shoda nalezena nebyla (což je vzhledem k rozdílnému pohledu EK a EP možné), by vzhledem k volbám do EP bylo projednávání nutné zahájit v podstatě znovu a přijetí nařízení by se významně oddálilo.

Závěrem lze tedy shrnout, že i přes skutečnost, že EU nemá jednotnou strategii přístupu k invazním druhům (ve formě strategického dokumentu), probíhá v posledních letech v této oblasti poměrně intenzivní vývoj, který nejspíš v brzké době vyústí v přijetí jednotného legislativního rámce. Právní ukotvení samozřejmě není samo o sobě řešením, nicméně může jít o významný posun oproti současnému stavu.

Základní rámce přistupu k invazním druhům

Základní, globální rámec pro přístup k invazním druhům dává Úmluva o biologické rozmanitosti, která přímo v článku 8 písm. h) zavazuje každou ze smluvních stran (tedy i EU a jednotlivé členské státy) že, pokud to bude možné a vhodné, … (h) zabrání zavádění, bude kontrolovat nebo vyhubí ty cizí druhy, které ohrožují ekosystémy, přírodní stanoviště nebo druhy. K problematice invazních druhů pak byla v rámci jednotlivých zasedání smluvních stran Úmluvy o biologické rozmanitosti přijata řada dokumentů, z nichž k nejvýznamnějším patří rozhodnutí COP VI/23 - „Nepůvodní druhy ohrožující ekosystémy, stanoviště nebo druhy“, rozvíjející podrobně článek 8 písm. h) Úmluvy, dále rozhodnutí COP VIII/27, ukládající smluvním stranám Úmluvy podniknout další opatření k okamžitému řešení, aj.

V Evropě se problematice invazních druhů ve vztahu k ochraně biodiverzity věnovala jako první tzv. Bernská úmluva, tj. Úmluva o ochraně evropské fauny a flóry (Bern, 1979). Tato úmluva zavazuje smluvní strany „přísně kontrolovat vysazování druhů, které nejsou v daném místě původní“ (článek 11.2). Ve stejném roce jako Bernská úmluva byla v rámci Evropských společenství přijata Směrnice Rady 79/409/EHS o ochraně volně žijících ptáků (směrnice o ptácích), která je nyní uváděna pod číslem 2009/147/ES. Tato směrnice v čl. 11 ukládá „dbát, aby vysazování druhů ptáků, jež se ve volné přírodě na evropském území členských států nevyskytují, nepříznivě neovlivnilo místní rostliny a živočichy“. Zmíněná Bernská úmluva byla do značné míry vzorem při tvorbě Směrnice Rady 92/43/EHS o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (směrnice o stanovištích), v které se však k problematice nepůvodních druhů vztahuje pouze článek 22 písm. b) - „členské státy… (b) zajišťují, aby záměrné vysazování jakéhokoli druhu, který není v daném území původní, do volné přírody bylo řízeno tak, aby nedošlo k poškození přírodních stanovišť v jejich přirozeném areálu rozšíření nebo původních volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin. Jestliže to považují za nezbytné, mohou takové vysazování zakázat…“.

Na dlouhou dobu pak byla takováto poměrně obecná právní úprava jediným nástrojem k řešení problematiky invazních druhů v EU a vzhledem k rozdílům v transpozici těchto směrnic i rozdílům ve faktickém přístupu jednotlivých členských států nebylo možné dosáhnout koordinovaného řešení napříč EU. V rámci Bernské úmluvy vznikla postupně řada doporučení Stálého výboru, která obsahovala výzvy k řešení problémů souvisejících s jednotlivými druhy, ale jejich účinek byl (a je) omezený. V roce 2003 byla Stálým výborem Bernské úmluvy přijata Evropská strategie pro invazní nepůvodní druhy. Ta je až dosud jediným celoevropským strategickým dokumentem v této oblasti (nejedná se o dokument EU - Bernská úmluva je zastřešena Radou Evropy). Součástí této strategie je také výzva pro jednotlivé smluvní strany (státy), aby připravily vlastní, více konkrétní návrhy řešení (část států zpracovala vlastní strategie, v ČR jsou některé základní kroky zahrnuty ve Strategii biologické rozmanitosti, Státním programu ochrany přírody i Státní politice životního prostředí 2012-2020).

V rámci EU bylo přijetí uvedené strategie pod Bernskou úmluvou impulzem pro první systémové kroky. Zpracována byla řada odborných podkladů - v roce 2005 byl zahájen projekt DAISIE, invazním druhům byla věnována pozornost v rámci komplexního projektu ALARM, řešeného v letech 2004-2008, projektu PRATIQUE a specificky na vodní organismy byl zaměřen projekt IMPASSE. Výstupy projektu IMPASSE byly mj. využity při tvorbě Nařízení Rady (ES) č. 708/2007, o používání cizích a místně se nevyskytujících druhů v akvakultuře, které lze považovat za první moderní předpis EU zaměřený na řešení problematiky invazních druhů, byť je zaměřen jen úzce na jeden sektor a jeho poměrně dobře nastavený systém je oslaben přílišnou hrubostí celoevropského měřítka, možností výjimek a nevhodným nastavením některých konkrétních parametrů (jako je např. doba povinného sledování vlivu vypuštěných druhů pouze 2 roky nebo jeden rozmnožovací cyklus).

Jan Šíma

Ing. Jan Šíma (1974) - MŽP, odbor druhové ochrany a implementace mezinárodních závazků, jan.sima(zavináč)mzp.cz