VERONICA - ČASOPIS PRO OCHRANU PŘÍRODY A KRAJINY

Princip odpovědnosti státu

V širokém pojetí - reprezentovaném např. Miléniovým hodnocením ekosystémů - jsou ekosystémové služby chápány jako přínosy, které lidé z ekosystémů získávají. Tento termín se ovšem v platném právu nevyskytuje. Na jeho místě jsou používány jiné pojmy s více či méně příbuzným významem.

Začneme-li od základního zákona - Ústavy - pak podle článku 3 stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu životního prostředí. Jedná se zde spíše o obecný princip, který je dále rozveden v zákonech upravujících ochranu jednotlivých složek nebo průřezové nástroje ochrany životního prostředí. Tak například v lesním zákoně jsou existencí lesa podmíněné přínosy rozlišeny na produkční a mimoprodukční funkce (srov. ustanovení § 2 písm. b zákona č. 289/1995 Sb.). Pojmy funkce a služby je v tomto případě vhodné pojímat jako synonyma; ostatně samotný lesní zákon tyto funkce blíže nespecifikuje a většinou se má za to, že produkční funkce je určená realizovatelností na trhu (typicky prodejem dřeva, lesních plodů apod.).

Uvedený princip - interpretovaný zpravidla jako princip odpovědnosti státu za stav životního prostředí - představuje ústavní zakotvení pro zásah veřejného práva. Reflektuje veřejný zájem na jeho ochraně a zachování a častou povahu ekosystémových služeb jako veřejných statků, u nichž je v řadě případů vyloučeno i vlastnictví. To je vyjádřeno i explicitním omezením výkonu vlastnického práva, které nesmí poškozovat zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem (čl. 11 Listiny).

Ekologická újma

S dalším často používaným pojmem - ekologickou újmou - se setkáváme v souvislosti s poškozováním životního prostředí nebo jeho částí. Do právního řádu byl zaveden zákonem č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, jako ztráta nebo oslabení přirozených funkcí ekosystémů v důsledku lidské činnosti (§ 10). V praxi se tato relativně široce pojatá definice až na ojedinělé pokusy nepoužívala, neboť nedošlo k přijetí předpokládaného zvláštního předpisu, který by upravoval způsob výpočtu ekologické újmy a další podrobnosti.

Novou náplň pojmu ekologická újma přineslo přijetí evropské směrnice č. 2004/35/ES o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním prostředí. Dlouho připravovaná směrnice, částečně inspirovaná americkou federální legislativou (mj. zavedením odpovědnosti za výsledek bez ohledu na zavinění), ustavuje rámec odpovědnosti za životní prostředí založený na zásadě „znečišťovatel platí“ s cílem předcházet škodám na životním prostředí a napravovat je. K jejímu převedení do českého právního řádu byl posléze přijat nový zákon č. 167/2008 Sb., o předcházení ekologické újmě a o její nápravě; zákonodárce zde tedy pojmově ztotožnil škodu na životním prostředí a ekologickou újmu. Definiční vymezení je však tentokrát podstatně zúženo, ekologickou újmou je dle zákona 167/2008 Sb. jen taková újma, která je měřitelná a má závažné nepříznivé účinky na vybrané přírodní zdroje nebo jejich funkce, tj. chráněné druhy volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin a přírodní stanoviště, povrchové nebo podzemní vody a půdu.

Škoda je na majetku, újma na přírodě

Použití pojmu ekologická újma místo ve směrnici obsaženého pojmu škoda na životním prostředí je poměrně případné, neboť ekologická újma má po výtce veřejnoprávní povahu a zásadně se liší od obecného soukromoprávního pojetí škody, kterou je dle občanského zákoníku majetková újma, již lze objektivně vyjádřit obecným ekvivalentem (penězi) a v penězích je také zásadně taková škoda nahrazována.

Zákon zavádí dva odlišné režimy odpovědnosti. První, charakterizovaný objektivní odpovědností za hrozící nebo způsobenou ekologickou újmu na chráněných druzích, přírodních stanovištích, vodě a půdě, se týká provozovatelů v příloze vyjmenovaných provozních činností (mj. zařízení podléhajících vydání integrovaného povolení). Druhý režim, založený na protiprávnosti, se týká ekologické újmy (nebo její bezprostřední hrozby) pouze na chráněných druzích a přírodních stanovištích způsobené jinými než v příloze vyjmenovanými provozními činnostmi.

Zákon stanoví provozovatelům povinnost provádět preventivní opatření k odvrácení bezprostředně hrozící ekologické újmy. V případě, kdy již ekologická újma nastala, má provozovatel povinnost učinit všechny možné kroky k zamezení vzniku další ekologické újmy, informovat příslušný orgán a provést nápravná opatření. Provedení preventivních nebo nápravných opatření může rovněž uložit (a za určitých podmínek sama zajistit) inspekce. Je-li příčina vzniku nebo bezprostřední hrozby újmy na území národních parků a chráněných oblastí (a jejich ochranných pásem), pak příslušná správa chráněného území.

Pro nápravu ekologické újmy na chráněných druzích, přírodních stanovištích a vodách je měřítkem základní stav přírodních zdrojů a jejich funkcí, který existoval v době vzniku ekologické újmy a nadále by trval, pokud by k ní nedošlo. K tomu stavu směřuje primární náprava; není-li možné plné obnovení poškozených zdrojů a jejich funkcí, přichází na řadu doplňková náprava a pro vyrovnání přechodných ztrát vyrovnávací náprava. Není-li pro stanovení doplňkových a vyrovnávacích opatření možné využít přístupy založené na ekvivalenci zdrojů a služeb, lze jako náhradní postup hodnocení použít jinou metodu (zmíněno je finanční ohodnocení); v každém případě je ovšem vyloučeno zahrnutí finanční kompenzace veřejnosti. V případě ekologické újmy na půdě je cílem zamezení rizika nepříznivého účinku na lidské zdraví na základě analýzy rizik a hodnocení vhodnosti a proveditelnosti nápravných opatření.

Znečišťovatel to (někdy) zaplatí

Pokud jde o financování preventivních a nápravných opatření, má je v souladu se zásadou „znečišťovatel platí“ nést provozovatel, který je za ekologickou škodu nebo její hrozbu odpovědný, včetně úhrady nákladů vynaložených příslušným orgánem. Zákon je v tomto ohledu poměrně benevolentní, neboť od náhrady nákladů vynaložených příslušným orgánem upouští i v případě, kdy byla ekologická újma způsobena emisí nebo událostí, která byla výslovně povolena podle zvláštních předpisů (typicky podle zákona o integrované prevenci). Pro zajištění schopnosti provozovatelů vyjmenovaných provozních činností hradit případné náklady preventivních a nápravných opatření je stanovena povinnost finančního zajištění (§ 14).

Toto ustanovení však má odloženou účinnost k roku 2013, dosud k němu nebyl vydán prováděcí předpis a navíc je v něm obsaženo dosti velkorysé zproštění této povinnosti pro provozovatele certifikované podle ISO 14000 či registrované v dobrovolném systému environmentálního managementu EMAS anebo pokud podle hodnocení rizik provozní činnost může způsobit ekologickou újmu, jejíž náprava si vyžádá náklady nižší než 20 mil. Kč.

Zatím dobrý…

Dovolím si tvrdit, že na skutečný křest ohněm však tento zákon - naštěstí - teprve čeká. Typicky přijde ke slovu v případech závažných úniků nebezpečných látek, např. při těžbě surovin nebo z průmyslové výroby, když bude hrozit nebo dojde k zasažení chráněných druhů či stanovišť, případně podzemních nebo povrchových vod. Z hlediska praktického použití zákona je nutné doplnit, že do působnosti zákona nespadají škody způsobené ozbrojenými konflikty a obranou státu, výjimečnými a neodvratnými živelními událostmi a činnostmi, jejichž účelem je ochrana života, zdraví a majetku před živelními událostmi, ani jaderné škody; nevztahuje se ani na tzv. staré ekologické zátěže.

Vedle již zmíněných oslabení principu „znečišťovatel platí“ v případě financování preventivních a nápravných opatření a omezení povinnosti zajištění u některých provozovatelů, je uplatnění ekologické újmy značně problematické též v případech plošného znečištění (typicky z emisí do ovzduší), u něhož bývá obtížné prokázání příčinné souvislosti mezi provozní činností a ekologickou újmou nebo její bezprostřední hrozbou. V neposlední řadě bude zajímavé sledovat, jak se příslušné orgány vypořádají s požadavkem na měřitelnost nepříznivé změny přírodního zdroje nebo zhoršení jeho funkcí, což může například v případě přírodních stanovišť činit jisté obtíže.

JUDr. Vojtěch Máca, Ph.D., (1976) se v Centru pro otázky životního prostředí Univerzity Karlovy zabývá ekonomickými nástroji ochrany životního prostředí, netržními metodami oceňování a kvantifikací externalit, vojtech.maca(zavináč)czp.cuni.cz