VERONICA - ČASOPIS PRO OCHRANU PŘÍRODY A KRAJINY

Dlouho očekávaný zákon o ochraně přírody se stal v druhé polovině února letošního roku skutečností. Po téměř dvou letech projednávání, přepracovávání, úprav i kompromisů byl těsně před 18. hodinou ve středu 19. února přijat plénem České národní rady (přesvědčivou většinou - 105 hlasů pro, 4 poslanci se zdrželi, 3 byli proti).

Zákon ČNR č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, nabyl účinnosti 1. června 1992 a nahradil již zastaralý zákon č. 40/1956 Sb., o státní ochraně přírody (ve znění pozdějších novel a doplňků). Nová právní úprava je neobyčejně rozsáhlá - obsahuje 93 paragrafů členěných do osmi částí. Též filozofie zákona vychází z poněkud jiných předpokladů a zásad než zákon dosavadní. Odráží potřebu chránit veškerou přírodu a krajinu a též všechny druhy rostlin a živočichů - tedy celý genofond.

Rozsah zákona (čítá několik desítek stran) nám nedovoluje jej celý přetisknout ani obsáhleji komentovat. Každý si zřejmě opatří vlastní kopii - buď částky č. 28 Sbírky zákonů ČSFR nebo výtisk časopisu S-92 č. 12, kde vyšel jako příloha. Se souhrnným vydáním zákona v úplném znění (včetně novely), ale i jeho prováděcí vyhlášky (dokonce snad i v komentovaném znění počítá nejspíše ve druhé polovině tohoto roku ministerstvo životního prostředí ČR.

Prvním velkým přínosem zákona je jeho prolnutí do oblasti působení jiných zákonů (zejména zákona stavebního, vodního, lesního, ale i předpisů mysliveckých či rybářských). Zákon explicitně stanoví (v § 90, odst. 4), že je zvláštním předpisem ve vztahu k těmto právním normám. Pokud se procedury týká, pak se na několika místech dokonce předpokládá spolurozhodování nebo součinnost s orgány hájícími výše uvedené zájmy.

Zákon přitom vychází z potřeb udržení a obnovy přírodní rovnováhy v krajině, ochrany rozmanitostí forem života, přírodních hodnot a krás, jakož i šetrného hospodaření s přírodními zdroji.

Rozsáhlá část druhá se snaží pomocí právních nástrojů regulovat obecné užívání přírody a krajiny tak, aby byly uchovány, případně rozmnoženy jejich hodnoty. K tomu jí slouží systém ekologické stability (členěný na úrovně místní, regionální a nadregionální), významné krajinné prvky, obecná ochrana veškerého genofondu, ochrana dřevin rostoucích mimo les, ochrana jeskyní, paleontologických nálezů či krajinného rázu. Zejména podrobnosti ohledně územních systémů ekologické stability najdeme ve vyhlášce ministerstva životního prostředí ČR č. 395/1992 Sb., kterou se provádí zákon o ochraně přírody a krajiny. Na odborném zpracování těchto pasáží zákona, respektive vyhlášky se podílela též řada jihomoravských ochranářů v čele s ing. arch. Jiřím Löwem.

Rád bych se v dalším výkladu věnoval třem (podle mého úsudku klíčovým) institucím druhé části zákona.

Významný krajinný prvek (VKP) je ekologicky, geomorfologicky nebo  esteticky hodnotná část krajiny, která utváří její typický vzhled nebo přispívá k udržení její stability. VKP jsou ze zákona (ex lege) všechny lesy, rašeliniště, vodní toky, rybníky, jezera a údolní nivy. Dále jsou jimi všechny části krajiny, jejichž registraci provede příslušný orgán ochrany přírody (zde pověřený obecní úřad, pokud si to okresní úřad nevyhradil) - jde např. o mokřady, stepní trávníky, remízy, meze, trvalé travní plochy, naleziště nerostů a zkamenělin, přirozené skalní útvary a výchozy i umělé odkryvy, cenné plochy porostů v sídlech, včetně historických zahrad a parků, atd. Zákon ve svém § 6 upravuje proceduru registrace a s pojmem VKP spojuje výraznou právní ochranu. Významné krajinné prvky jsou chráněny před poškozováním a ničením. Využívat je lze pouze tak, aby nebyla rušena jejich obnova, nedošlo k ohrožení nebo oslabení jejich stabilizační funkce. K zásahům, které by mohly vést k poškození nebo zničení VKP, nebo ohrožení či oslabení ekologickostabilizační funkce, si musí ten, kdo takové zásahy zamýšlí, opatřit závazné stanovisko orgánu ochrany přírody. Dále zákon vypočítává činnost patřící mezi takové zásahy. Otvírá se tedy státní ochraně přírody i dobrovolným ochranářským organizacím jedinečná možnost účinně chránit drobné prvky přírody ve volné krajině, které by jinak nesplňovaly přísná kritéria kladená na zvláště chráněná území.

Druhým důležitým nástrojem je ochrana krajinného rázu, kterým je zejména přírodní, kulturní a historická charakteristika určitého místa či oblasti. Krajinný ráz je chráněn před činnostmi, které snižují jeho estetickou či přírodní hodnotu. Takové činnosti lze provádět pouze se souhlasem orgánu ochrany přírody. Ke zvýšené ochraně krajinného rázu zákon zřizuje institut přírodní park (jde o jakýsi přechod mezi ochranou obecnou a zvláštní). Přírodními parky se ze zákona stávají všechny dosud vyhlášené oblasti klidu. Nové přírodní parky bude moci zřizovat okresní úřad obecně závazným právním předpisem. Na Moravě a ve Slezsku tak vlastně „mávnutím kouzelného proutku“ vznikla síť přírodních parků. Nemohla by se třeba Veronica věnovat jejich přehledu a popisu v samostatné publikaci? V lepším praktickém využívání sítě dosavadních oblastí klidu pro účinnou ochranu přírody i osvětu může zajisté najít uspokojení nejedno dobrovolné ochranářské sdružení.

Třetím významným institutem obecné části je tzv. přechodně chráněná plocha (PCHP). I když by systémově toto ustanovení patřilo, podle mého názoru, spíše do části páté, upravující jednotlivé skupiny nástrojů, jsem rád, že se tato možnost pružné a dynamické ochrany do zákona nakonec dostala.

Jde o možnost zřídit správním rozhodnutím (individuálním správním aktem) orgánu ochrany přírody přechodně chráněnou plochu a zajistit tak alespoň minimální ochranný režim pro území s dočasným nebo nepředvídaným výskytem významných rostlinných nebo živočišných druhů, nerostů nebo paleontologických nálezů. PCHP může být stanovena i z jiných závažných důvodů, zejména vědeckých, studijních či informačních. Vyhlašuje se na předem stanovenou dobu, případně na opakované období, např. dobu hnízdění. Vlastník či nájemce dotčeného pozemku má nárok na náhradu vzniklé ekonomické ztráty.

Přechodně chráněná plocha nám umožní uchránit před negativními lidskými vlivy např. hnízdiště vzácných ptáků ve volné krajině, štoly s výskytem netopýrů, regulovat ochranu jarních tahových cest obojživelníků, chránit malé botanické lokality atd. Samozřejmě bychom mohli dlouze polemizovat o tom, co je pro ochranu takového místa lepší - zda zveřejnění či absolutní utajení.

Část třetí upravuje režim zvláště chráněných území. Zákon zachovává kategorie národní park (NP) a chráněná krajinná oblast (CHKO) a nově zřizuje kategorie (maloplošných) chráněných území:

- národní přírodní rezervace (NPR) a přírodní rezervace (PR)
- národní přírodní památka (NPP) a přírodní památka (PP)

U každé jednotlivé kategorie obsahuje právní úprava její definici, způsob zřizování, zákazy určitých činností, popř. ustanovení o možnosti vázat provedení jistých činností na souhlas orgánů ochrany přírody, dále též rozvádí podrobnosti o plánech péče atd.

Celkově nejobsáhleji je rozvedena právní úprava kategorie národního parku, i když právě k ní bylo při projednávání nejvíce připomínek. Ty vedly ve svých důsledcích i k dílčím paradoxům. Poslanci si totiž pod abstraktními ustanoveními začali představovat konkrétní situace již existujících národních parků (Podyjí, Šumavy, Krkonoš) a požadovali různá změkčení. Tak došlo např. k tomu, že CHKO jsou, pokud jde třeba o vjezd a setrvávání motorových vozidel, chráněny přísněji než NP. Nesmějí do nich vjíždět např. vozidla vodohospodářských organizací, která do NP vjíždět bez zvláštního povolení mohou atd. Poslanci zapomněli na to, že když řeknou A, musí říci i B a C, že je zákon propojen jakýmsi „vnitřním řetězením“ institutů odstupňované ochrany.

Zkušený ochranář se zajisté zeptá: Jak vlastně zjistím, do které kategorie budou zařazeny např. dnešní státní přírodní rezervace, chráněná naleziště či chráněné přírodní výtvory?! Odpověď je jednoduchá. Prováděcí vyhláška MŽP ČR obsahuje v příloze V. seznamy nových národních přírodních rezervací, národních přírodních památek a přírodních rezervací - tedy přeregistraci dosavadních „maloplošek“. Může se tak stát, že dosavadní chráněný přírodní výtvor se stal dokonce i národní přírodní rezervací či národní přírodní památkou. Pokud právě to „vaše“ chráněné území v seznamu nenajdete, pak podle přechodných ustanovení zákona bude automaticky v „nejnižší“ kategorii přírodní památky.

Zákon upravuje i proceduru zřizování a rušení chráněných území, udílení výjimek ze zákazů (podmínek ochrany) a další potřebná opatření. Tak např. pokud maloplošné chráněné území nemá přímo zřizovací normou stanoveno ochranné pásmo, platí ze zákona, že je jím území do vzdálenosti 50 m od hranic příslušného zvláště chráněného území.

Velmi účelně je upraven i režim vyhlašování nových chráněných území. Od okamžiku písemného oznámení záměru vyhlásit území za zvláště chráněné (popř. od okamžiku vyvěšení veřejné listiny u chráněných území s větší rozlohou) musí se vlastník, popř. nájemce dotčených pozemků zdržet všeho, čím by mohl negativně měnit či poškozovat dochovaný stav přírody tohoto území, a to až do konečného rozhodnutí o zřízení (příp. zamítnutí) ochrany. Tato doba může trvat maximálně dva roky a v případě nedodržení této povinnosti hrozí vlastníkům pozemků pokuty v nejvyšší možné výši.

Část čtvrtá se zabývá zvláštní ochranou druhovou, resp. jednotlivostí. Upravuje vyhlašování památných stromů (též skupin stromů a stromořadí), jejich evidenci a ochranu. Největší díl je věnován zvláště chráněným druhům rostlin a živočichů, které jsou pro účely odstupňovaného režimu ochrany děleny podle své vzácnosti na:

a) kriticky ohrožené
b) silně ohrožené
c) ohrožené

Zákon dále stanoví zákazy a omezení činností, které by mohly tyto druhy poškozovat, a rámcově upravuje i záchranné programy, vývoz a prokázání původu ve vztahu k těmto druhům. Nová právní úprava umožňuje i ochranu nerostů, avšak v kombinaci s ochranou místa jejich přirozeného výskytu (tedy ochranou „in situ“).

Seznamy nových zvláště chráněných druhů rostlin (včetně některých druhů hub) obsahuje příloha č. II prováděcí vyhlášky, druhy živočichů pak příloha č. III. Zajisté se mezi odborníky - zoology a botaniky - zřejmě brzy rozproudí živá diskuse, zda ten či onen druh do příslušné kategorie skutečně patří či v ní naopak nechybí. To však již právníkům nepřísluší řešit - konečně přílohy by měly být koncipovány jako pružně měnitelná příloha právní normy (v závislostech na změnách četnosti druhů a jejich populací v naší přírodě).

Mimořádně hodnotnou z hlediska praktického prosazování je část pátá, upravující celou škálu hmotně právních, ale i procedurálních nástrojů ochrany přírody a krajiny. Počínaje majetkovými instituty, týkajícími se vyvlastnění či předkupního práva státu i některým pozemkům, přes regulaci vstupu na nejrůznější pozemky až po aktivní povinnost investorů a možnosti přiznání finančního příspěvku.

Samostatně bych se rád věnoval takřka historickému ustanovení § 70. Umožňuje totiž nejen dostatečnou informovanost nevládních ochranářských dobrovolných organizací s právní subjektivitou, ale za určitých okolností i jejich přímý podíl na řízení dokonce v postavení účastníka řízení (se všemi právy a povinnostmi - např. navrhnout doplnění dokazování, ale též s možností odvolání proti rozhodnutí). Tato možnost je velmi významná z hlediska zapojování co nejširší veřejnosti do praktické ochrany přírody a krajiny.

Další ustanovení téže části pak obsáhle upravují a zaručují informovanost ve věcech ochrany přírody, účast vědy a výzkumu a spolupráci - včetně mezinárodní.

Šestá část zákona je věnována orgánům státní správy ochrany přírody. Zákon svěřuje kompetence hned pěti orgánům:

a) obcím (včetně pověřených obecních úřadů)
b) okresním úřadům (jejich referátům životního prostředí)
c) správám národních parků a chráněných krajinných oblastí
d) České inspekci životního prostředí (dále jen Inspekce)
e) ministerstvu životního prostředí ČR

Jednotlivé pravomoci jsou odstupňovány podle významu chráněného zájmu a složitosti prováděných řízení. Obecně platí: co nemají výslovně stanoveno ve své kompetenci obce, Inspekce či ministerstvo, to přísluší správám nebo okresním úřadům (vždy podle toho, zda se záležitost týká velkoplošného chráněného území či oblasti mimo ně).

Jako samostatný orgán je zřízena dobrovolná a čestná stráž přírody. Její členové budou profesionálové i amatéři, jmenovaní též z řad členů občanských ekologických sdružení. Budou moci zjišťovat totožnost osob, ukládat blokové pokuty do 500,- Kčs a vstupovat na příslušné pozemky. Nahradí tak dosavadní konzervátory a zpravodaje. Stráž přírody bude zřizována při okresních úřadech a správách. Podrobná ustanovení o jejím vybavení (odznak, razítko, průkaz), jakož i kvalifikačních předpokladech najdeme v prováděcí vyhlášce.

Další hlava šesté části upravuje řízení ve věcech ochrany přírody a státní dozor.

Zcela nově je koncipována část sedmá, zabývající se odpovědností na úseku ochrany přírody. Každý neoprávněný zásah do přírody a krajiny a jím vzniklá ekologická újma musí být napravena, a to buď uvedením do původního stavu (je-li to možné nebo účelné), či náhradním fyzickým kompenzačním plněním (např. výsadba náhradní zeleně). Mimo tato samostatně ukládaná nápravná opatření budou zajisté i nadále ukládány pokuty, a to občanům za přestupky a právnickým a fyzickým osobám při výkonu podnikatelské činnosti za protiprávní jednání. V prvním případě musí (i to je novum - dosud správní orgány ukládat pokuty jen mohly) příslušné orgány ochrany přírody uložit pokutu ve výši do 5 000,-, 10 000,-, popř. 50 000,- Kčs, řídíce se přitom závažností deliktu a též přestupkovým zákonem. V druhé skupině deliktů padají do úvahy sankce daleko vyšší - pokuty až do 1 miliónu Kčs.

Pokuty ukládané Inspekcí či správami plynou do Státního fondu životního prostředí ČR; výtěžek z pokut, jež uložily okresní úřady či obce, je jejich příjmovou položkou, která však není nijak účelově vázána. Samostatně lze též vyslovit odebrání nedovoleně držených jedinců zvláště chráněných druhů živočichů a rostlin (též druhů chráněných podle mezinárodních úmluv, kterými je ČSFR vázána).

Část osmá pak upravuje ustanovení společná, přechodná a závěrečná tak, aby byl možný plynulý přechod od dosud platné právní úpravy k úpravě nové. Větší část tohoto úkolu však uskutečňuje až prováděcí vyhláška k zákonu, čítající přes 30 paragrafů a obsahující zejména podrobné přílohy.

Co říci závěrem? Nová právní úprava rozhodně není bez dílčích chyb (již dnes bychom byli schopni navrhovat určitá vylepšení v podobě novelizace). Připravovala se, projednávala a přepracovávala téměř dva roky za neustálého časového tlaku. Autoři a navrhovatelé do ní zapracovali několik desítek přímých a stovky tzv. následně vyvolaných změn a úprav. Přesto se domnívám, že jde o poměrně velmi dobrou a komplexní právní úpravu, která by mohla účinněji čelit tvrdému tlaku ovladatelů výrobních prostředků na naši přírodu. Dnes se otevírá další stránka této historie - snaha o její uvedení do života a v blízké budoucnosti zřejmě i úporný boj o její udržení.